Minimum wage system

Japanese: 最低賃金制 - さいていちんぎんせい

A system that sets minimum wages through laws and labor agreements and forces employers to comply with them. Its aims are to protect low-wage workers, ensure fair competition, and stabilize labor-management relations.

[Michio Tsuchida and Yuki Okamura, November 19, 2018]

History

In a capitalist society where freedom of contract is a fundamental principle, employers and employees are, in theory, equal parties to a contract. However, in reality, faced with the overwhelming economic advantages of employers, workers had no choice but to work long hours and excessive hours for extremely low wages. Under these circumstances, workers began to unite and launch labor movements to oppose employers. In response, workers were severely oppressed, with the very act of uniting being prohibited with criminal penalties. Nevertheless, the labor movement continued vigorously, and eventually the right to organize, the right to collective bargaining, and the right to strike were legally recognized. As a result, workers began to seek improvements in working conditions through collective bargaining by labor unions, backed by dispute actions, and to protect their own interests autonomously.

However, from the perspective of employers who wanted to reduce employment costs, it was not necessarily easy to accept labor union demands for wage increases. This led to deepening conflicts between labor and management over wage levels, leading to unstable labor-management relations. There was therefore a demand for state intervention to determine minimum wage levels in order to ease the conflict between labor and management and stabilize labor-management relations. On the other hand, unorganized workers could not enjoy the protection offered by labor unions, and so continued to have no choice but to work for low wages. There was therefore a demand for the state to protect these unorganized workers by setting minimum wage levels.

Such protection of unorganized workers is also important from the perspective of preventing unfair competition using low wages. In the first place, when labor unions improve working conditions, it means an increase in employment costs from the employer's perspective. Therefore, employers who have (oppose) labor unions will be at a disadvantage in competition compared to those who do not. If this situation is left unchecked, employers with labor unions will have an incentive to preferentially hire unorganized workers in search of cheaper labor. It is said that a significant portion of unorganized workers were unskilled workers, but as capitalism develops, the automation of production processes and other factors will reduce the number of situations requiring skilled skills, so the benefits of hiring unorganized workers will become even more apparent. Labor protection by labor unions can actually result in a decline in the value of organized workers in the labor market. In this way, when workers are divided into those who are organized and those who are not, the protection of workers through labor unions will not function effectively, and there is a concern that competition using low wages will be encouraged, lowering the wage level of all workers. Therefore, there was a need to regulate unfair competition using low wages by establishing a minimum wage system and applying it uniformly to all workers, regardless of whether they are organized or not.

As described above, it can be said that the introduction of the minimum wage system is a system that has been demanded for the purposes of stabilizing labor-management relations, protecting low-wage workers, and maintaining a fair competitive order.

[Michio Tsuchida and Yuki Okamura, November 19, 2018]

Types of minimum wage systems

The content of minimum wage systems varies depending on the historical and specific conditions of each country. Although they have in common the fact that they are mandatory minimum standards imposed by the state, there is also diversity in the basic point of how the specific amount is determined.

When we look at the method of determining the minimum wage, the four main types of minimum wage systems are considered: (1) the council method, (2) the expanded application method of labor agreements, (3) the labor court method, and (4) the statutory method. Although it is not possible to define the specific content of these methods in general, they are roughly as follows:

(1) refers to a method in which a council composed of government, labor, and management decides the minimum wage by its own authority. (2) refers to a method in which, in cases where labor and management have concluded a labor agreement on the minimum wage and an agreement with similar content comes to apply to the majority of workers in a certain area, the agreement is forcibly extended to non-parties to the agreement. (3) refers to a method in which the minimum wage is determined by arbitration by an institution responsible for adjusting labor-management relations, such as a labor court, and this is given legal binding force. (4) refers to a method in which the state directly determines the minimum wage through laws, etc.

Of these, the statutory method (4) in which the minimum wage is directly legislated is the most obvious example of state intervention, while the extended application method of collective agreements (2) in which state intervention is most restrained (respect for labor-management autonomy) is the most obvious example. These systems are not necessarily mutually exclusive, and there are cases in which a single country or region enacts legislation that combines multiple systems. In addition, the geographic scope in which they are introduced, either at the national or regional level, is not uniform, and it is possible that both will be introduced at the same time, or that only one of them will be introduced.

[Michio Tsuchida and Yuki Okamura, November 19, 2018]

Japan's minimum wage system

Legislative Status

In Japan, the minimum wage system was introduced by the Labor Standards Act (Act No. 49 of 1947) enacted after the Second World War (prescribed in Articles 28 to 31 of the old Act). However, since the minimum wage was determined by administrative authorities (at the time the Minister of Labor or the Director of the Prefectural Labor Standards Office) when they deemed it necessary, the minimum wage system remained almost non-functional in the economic situation following the defeat in the war.

Under these circumstances, labor union movements strongly demanded the establishment of a uniform national minimum wage system, and the government was required to respond. In response, the Minimum Wage Law (Law No. 137 of 1959) was enacted in 1959, and the provisions regarding minimum wages in the Labor Standards Law were separated and developed.

[Michio Tsuchida and Yuki Okamura, November 19, 2018]

Details of the program

The Minimum Wage Law originally stipulated four methods for determining the minimum wage: (1) minimum wage based on agreements between businesses (Article 9), (2) regional minimum wage based on agreements between businesses (Article 10), (3) regional minimum wage based on collective agreements (Article 11), and (4) minimum wage based on investigations and deliberation by the Minimum Wage Council (Article 16). (The above are the article numbers in the old law.) Of these, the Council method (4) was positioned as a secondary method to be adopted only when methods (1) to (3) were difficult to implement.

Since 1960, minimum wage systems based on this law have gradually spread, but in Japan, where enterprise unions are the norm, there have been almost no cases of the extended application of agreements (3). On the other hand, minimum wages based on inter-company agreements (1) or (2) have been widely used in Japan. This refers to a method in which companies in the same industry decide the minimum wage by concluding an agreement with each other. It has been pointed out that such employer-led minimum wage determination may violate the International Labor Organization's (ILO) Convention No. 26 (Convention on the Establishment of a Minimum Wage Fixing System), which requires workers to be involved in the minimum wage determination process. In addition, as it became clear that there was an imbalance in the prevalence of inter-company agreements and that the wages determined therein were not necessarily at a sufficient level, it has come under strong criticism.

For this reason, the Minimum Wage Law was revised in 1968. The main point of the revision was to abolish the two systems of (1) minimum wages based on agreements between business operators and (2) regional minimum wages based on agreements between business operators. Therefore, after the revision, the law came to be administered based on (3) regional minimum wages based on collective agreements and (4) minimum wages based on research and deliberation by the Minimum Wage Council.

However, in Japan, where enterprise unions are the norm, there is little opportunity for industry-specific or business-specific minimum wage agreements, and there have been few cases of minimum wages being applied through the agreement method (3). As a result, this method was abolished with the amendment of the 2007 law, and now minimum wages are determined exclusively through the council method (4).

Under the current council system, which was revised in 2007, minimum wages are broadly divided into regional minimum wages and specific minimum wages (both are determined by the hour. Article 3 of the Minimum Wage Law. Unless otherwise noted, all article numbers below refer to the articles after the 2007 revision). Due to the need to reflect the characteristics of each region, the former is the basis for determining the minimum wage, and the latter is positioned as a supplementary system.

First, the regional minimum wage is the minimum wage determined for each specific region (each prefecture). The regional minimum wage is determined by the Minister of Health, Labor and Welfare or the Director-General of the Prefectural Labor Bureau, who requests the Minimum Wage Council (Central Minimum Wage Council/Local Minimum Wage Council) to investigate and deliberate on the matter and hear its opinion (Article 10, Paragraph 1). Specifically, the Central Minimum Wage Council, at the request of the Minister of Health, Labor and Welfare, divides the nation into four ranks and investigates and deliberates on the minimum wage guidelines for each rank (Guideline Deliberation). These ranks are determined taking into account the industrial scale and cost of living of each prefecture. For example, Tokyo, Kanagawa, Aichi, Osaka, etc. are ranked A; Nagano, Shizuoka, Kyoto, Hyogo, Hiroshima, etc. are ranked B; Hokkaido, Miyagi, Niigata, Ishikawa, Nara, Okayama, Fukuoka, etc. are ranked C; and Aomori, Fukushima, Ehime, Tottori, Shimane, Kumamoto, Kagoshima, Okinawa, etc. are ranked D (as of fiscal 2017). Based on this guideline, the local minimum wage council, at the request of the prefectural labor bureau chief, will investigate and deliberate the specific minimum wage for each prefecture (regional minimum wage deliberation). Based on the results of this investigation, the final minimum wage will be decided.

In determining the minimum wage, the cost of living and wages of workers in the region, as well as the ability of ordinary businesses to pay the wages, are taken into consideration (Article 9, Paragraph 2). In addition, because the minimum wage is considered to be at a lower level than public assistance benefits, consideration is given to consistency with public assistance policies so that workers can live a healthy and cultured minimum standard of living (Article 9, Paragraph 3).

Secondly, the specific minimum wage refers to the minimum wage for a certain business or occupation (Article 15, paragraph 1), which is an evolutionary abolishment of the previous industry-specific minimum wage. Only when requested by workers or employers and deemed necessary, the Minister of Health, Labor and Welfare or the Director of the Prefectural Labor Bureau will request an investigation and deliberation by the Minimum Wage Council, hear its opinion, and then decide on the specific minimum wage (Article 15, paragraph 2). The specific minimum wage is based on the regional minimum wage, and is allowed to be added to it (Article 16), and should be positioned as a supplementary measure.

The following measures are in place to ensure the effectiveness of the minimum wage system. Employers are obligated to pay wages equal to or higher than the minimum wage (Article 4, Paragraph 1). If an employer agrees to a wage amount lower than the minimum wage due to economic advantage, it will be invalid and the invalid part will be made up by the minimum wage (private law measures to ensure effectiveness, Article 4, Paragraph 2). In addition, employers who violate the obligation to pay wages equal to or higher than the minimum wage will be subject to a fine of up to 500,000 yen (Article 40). By establishing such penal provisions, the effectiveness of the minimum wage system is ensured. However, the penal provisions of this law only apply to regional minimum wages and specific minimum wages that apply to seafarers. For other general specific minimum wages, the penal provisions of the Labor Standards Act (fines of up to 300,000 yen, Article 120 of the same law) will apply (violation of the principle of full payment, Article 24, Paragraph 1 of the same law). In addition to these measures to ensure effectiveness, it is also important that the effectiveness of the law is ensured by the labor standards supervision administration (see the "Labor Standards Inspection Office" section for details).

[Michio Tsuchida and Yuki Okamura, November 19, 2018]

Source: Shogakukan Encyclopedia Nipponica About Encyclopedia Nipponica Information | Legend

Japanese:

法律や労働協約等によって賃金の最低限度を定め、その遵守を使用者に強制する制度。低賃金労働者の保護、公正な競争秩序の確保および、労使関係の安定化等を目的としている。

［土田道夫・岡村優希　2018年11月19日］

沿革

契約の自由を基本原則とする資本主義社会においては、理念上、使用者と労働者は対等な契約当事者であるとされる。しかし、実際上は、使用者の圧倒的な経済的優位性を前にして、労働者は、著しい低賃金での長時間・過重労働に従事せざるをえなかった。このような状況下において、労働者は団結し、労働運動を展開することで、使用者に対抗するようになった。これに対しては、団結すること自体が刑罰をもって禁止されるなど、厳しい弾圧が加えられた。それでもなお、労働運動は精力的に展開され、最終的には団結権、団体交渉権、争議権を法的に承認させるに至った。これにより、労働者は、争議行為を背景とする労働組合の団体交渉を通じて労働条件の向上等を図り、自らの利益を自律的に保護するようになった。

　しかし、雇用コストを削減したい使用者の側からすれば、労働組合の賃上げ要求を受け入れることはかならずしも容易ではなかった。そのため、賃金額をめぐって労使の対立が深まり、労使関係が不安定なものとなってしまうという事態が生じた。そこで、国家の介入によって賃金額の最低限度を決定することで、労使の対立的関係を緩和し、労使関係を安定化させることが要求された。他方で、未組織労働者は、労働組合を通じた保護を享受することができないため、依然として低賃金での労働に従事せざるをえなかった。そこで、国家が賃金額の最低限度を定めることによって、これら未組織労働者を保護することが要請された。

　このような未組織労働者の保護は、賃金の低廉性を用いた不公正な競争を防止するという観点からも、重要な意義を有する。そもそも、労働組合が労働条件の向上を実現することは、使用者の側からみれば雇用コストの増大を意味する。それゆえ、労働組合を有する（対峙(たいじ)する）使用者は、これを有しない使用者と比べて、競争上不利な立場に置かれることになる。この状況を放置するならば、労働組合を有する使用者には、より低廉な労働力を求めて、未組織労働者を優先して雇用するインセンティブ（誘因）が生じることになる。未組織労働者の相当部分は非熟練労働者であったとされているが、資本主義が発達すると、生産過程のオートメーション化等によって熟練の技術が必要となる場面が減少することから、未組織労働者を雇用するメリットはより強調されうることになる。労働組合による労働者保護が、かえって組織化された労働者の労働市場における価値を低下させる結果を招くことになりうるのである。このように、労働者が組織化の有無によって分断されると、労働組合を通じた労働者保護が十分に機能しなくなってしまうとともに、賃金の低廉性を用いた競争が誘発されて労働者全体の賃金水準を低下させることが懸念される。そこで、最低賃金制度を設け、これを組織化の有無にかかわらず一律的に適用することで、低賃金を利用した不公正な競争を規制することが求められた。

　以上のように、最低賃金制度は、労使関係の安定化、低賃金労働者の保護、公正な競争秩序の維持などの趣旨から、導入が要請されてきた制度であるということができる。

［土田道夫・岡村優希　2018年11月19日］

最低賃金制度の類型

最低賃金制度の内容は、各国の歴史的・具体的条件によりさまざまである。それらは、国家による強行的な最低基準の導入という点で共通するものの、その具体的金額をいかなる方法で決定するかという基本的な点についても多様性がみられる。

　最低賃金制度は、最低賃金の決定方式に着目すると、(1)審議会方式、(2)労働協約の拡張適用方式、(3)労働裁判所方式、(4)法定方式という四つの類型がおもに想定される。これらの具体的内容については一概に定義することはできないが、大略、次のような内容となっている。

　(1)は、公労使等から構成される審議会が、最低賃金を職権で決定する方式のことをいう。(2)は、労使が最低賃金について労働協約を締結した場合などで、同様の内容を定める協約が一定地域の大部分の労働者に適用されるに至ったときなどに、それを協約当事者以外についても強制的に拡張適用する方式のことをいう。(3)は、労働裁判所等の労使関係の調整を担当する機関の裁定等によって最低賃金を定め、これに法的拘束力を付与する方式のことをいう。(4)は、国家が法律等によって最低賃金を直接的に定める方式のことをいう。

　これらのうち、国家による介入がもっとも端的に現れるのが最低賃金を直接法定する(4)の法定方式であり、他方で、国家による介入がもっとも謙抑的に現れるのが(2)の労働協約の拡張適用方式である（労使自治の尊重）。これらの制度は互いにかならずしも排他的なものではなく、一つの国・地域において複数の制度を組み合わせた立法がなされる例も存在する。また、全国レベル・地域レベルのいずれで導入するかという地域的範囲についても一様ではなく、双方を同時に導入する場合や、どちらか一方のみを導入する場合も想定される。

［土田道夫・岡村優希　2018年11月19日］

日本の最低賃金制

立法状況

日本においては、第二次世界大戦後の1947年（昭和22）に成立した労働基準法（昭和22年法律第49号）によって、最低賃金制が導入された（旧法28～31条で規定）。しかしそれは、行政官庁（当時は労働大臣または都道府県労働基準局長）が必要と認めた場合に最低賃金を決定するというものであったため、敗戦後の経済情勢のなかで、最低賃金制はほとんど機能しないという状態が続いた。

　このような状況下において、全国一律の最低賃金制の確立を強く要求する労働組合運動が展開され、政府としての対応が必要となった。これを受けて1959年に最低賃金法（昭和34年法律第137号）が制定され、労働基準法の最低賃金に関する規定は分離発展を遂げることになった。

［土田道夫・岡村優希　2018年11月19日］

制度内容

最低賃金法は、当初、最低賃金の決定方式として、(1)業者間協定に基づく最低賃金（9条）、(2)業者間協定に基づく地域的最低賃金（10条）、(3)労働協約に基づく地域的最低賃金（11条）、(4)最低賃金審議会の調査審議に基づく最低賃金（16条）、の4方式を定めていた（以上、旧法の条文番号）。これらのうち、(4)の審議会方式は(1)～(3)の方式が困難な場合にのみ採用される副次的なものとして位置づけられた。

　1960年以降、この法律に基づき、最低賃金制がしだいに普及するが、企業別組合を中心とする日本においては、(3)の協約の拡張適用方式が用いられる例はほとんどなかった。他方で、日本において広く普及したのは(1)または(2)の業者間協定に基づく最低賃金である。これは、同一業種に属する業者が互いに協定を締結することにより、最低賃金額を決定する方式をいう。このような使用者側主導の最低賃金決定に対しては、労働者側の最低賃金決定過程への関与を要求している国際労働機関（ILO）の第26号条約（最低賃金決定制度の創設に関する条約）に抵触するのではないかとの指摘がなされた。また、業者間協定の普及状況に不均衡がみられたり、そこで決定される賃金額がかならずしも十分な水準になかったりすることが露呈するにつれ、強い批判を受けるようになった。

　このため、1968年に最低賃金法が改正された。改正の重点は、(1)の業者間協定に基づく最低賃金と、(2)の業者間協定に基づく地域的最低賃金の2方式を廃止したことにある。したがって、同改正の後は、(3)労働協約に基づく地域的最低賃金と、(4)最低賃金審議会の調査審議に基づく最低賃金とによって法律が運用されることになった。

　ところが、企業別組合を中心とする日本においては産業別・業種別に最低賃金を協約化する実態があまりなく、(3)の協約方式による最低賃金の適用例はほとんどみられなかった。そのため、2007年（平成19）の改正によってこの方式は廃止されることとなり、現在では、もっぱら(4)の審議会方式によって最低賃金が決定されている。

　2007年改正を経た現在の審議会方式において、最低賃金は、地域別最低賃金と特定最低賃金に大別される（両者とも時間当りで決定される。最低賃金法3条。以下の条文番号は、とくに補足のない限りすべて2007年改正後の条文をさす）。各地域の特性を反映する必要性から、最低賃金の決定にあたって基本となるのは前者であり、後者はこれを補足する制度として位置づけられる。

　第一に、地域別最低賃金は、一定の地域ごと（都道府県ごと）に決定される最低賃金のことをいう。地域別最低賃金は、厚生労働大臣または都道府県労働局長が、最低賃金審議会（中央最低賃金審議会・地方最低賃金審議会）の調査審議を求め、その意見を聴いて決定される（10条1項）。具体的には、まず中央最低賃金審議会が、厚生労働大臣の求めにより、全国を四つのランクに分け、それぞれの最低額の目安を調査審議する（目安審議）。このランクは、各都道府県の産業規模や生活費を考慮して決定されている。たとえばAランクには東京、神奈川、愛知、大阪等が、Bランクには長野、静岡、京都、兵庫、広島等が、Cランクには北海道、宮城、新潟、石川、奈良、岡山、福岡等が、Dランクには青森、福島、愛媛、鳥取、島根、熊本、鹿児島、沖縄等が位置づけられている（2017年度時点）。この目安の提示を受けて、地方最低賃金審議会が、都道府県労働局長の求めにより、都道府県ごとの具体的な最低賃金額を調査審議する（地域別最低賃金審議）。その内容を踏まえて、最終的な最低賃金が決定されることになる。

　最低賃金の決定にあたっては、地域における労働者の生計費および賃金ならびに通常の事業の賃金支払能力が考慮要素となる（9条2項）。加えて、最低賃金額が生活保護給付と比べて低水準にあることが問題とされた背景から、労働者が健康で文化的な最低限度の生活を営むことができるよう、生活保護に係る施策との整合性に配慮するものとされている（9条3項）。

　第二に、特定最低賃金は、一定の事業もしくは職業に係る最低賃金のことをいい（15条1項）、従来の産業別最低賃金を発展的に解消したものである。特定最低賃金は、労働者または使用者からの申し出があり、それが必要と認められる場合に限り、厚生労働大臣または都道府県労働局長は、最低賃金審議会の調査審議を求め、その意見を聴いてこの最低賃金を決定する（15条2項）。特定最低賃金は、地域別最低賃金を前提として、その上乗せ分を認めるものであり（16条）、あくまでも補足的に位置づけられるべきものである。

　最低賃金制度については、次のような実効性担保措置が設けられている。使用者は、最低賃金額以上の賃金を支払う義務を負っている（4条1項）。使用者が経済的な優位性を背景にこれを下回る賃金額の合意をしても、それは無効となり、当該無効部分は最低賃金額をもって補充されることとなる（私法上の実効性確保措置。4条2項）。また、最低賃金額以上の支払義務に違反した使用者は50万円以下の罰金に処せられる（40条）。このような罰則規定を設けることによって、最低賃金制度の実効性確保が図られている。ただし、本法上の罰則規定の適用があるのは地域別最低賃金および船員に適用される特定最低賃金についてのみである。その他一般の特定最低賃金については、労働基準法上の罰則規定（30万円以下の罰金。同法120条）が適用されることになる（全額払い原則違反。同法24条1項）。さらに、これらの実効性確保措置に加え、労働基準監督行政による法の実効性確保が行われている点も重要である（詳細は「労働基準監督署」の項を参照）。

［土田道夫・岡村優希　2018年11月19日］